Desde finales de los setenta, en el cono sur de América Latina se comenzó a hablar de transiciones a la democracia. La emergencia y la crisis de las dictaduras militares, así como su reemplazo por gobiernos civiles, generó toda una discusión académica en torno a las vías y los mecanismos de reconstitución de la legalidad perdida durante los años de la hegemonía militar. En un primer momento, la noción de transición democrática significó el reestablecimiento de mecanismos institucionales y legales que hicieran factible la instauración de una democracia política, la cual debería estar fundada en un sistema de partidos, que diera legitimidad al sistema político emergente.
Se trataba de establecer un orden jurídico político que posibilitara la reconstitución del sistema de partidos como eje gestor de la transición hacia la democracia.
La reconstitución del sistema político y la creación de un sistema de partidos que fuese lo suficientemente estable y legítimo ocuparon la atención no sólo de los actores sociales y políticos comprometidos con la transición, sino de muchos cientistas sociales y políticos, que pretendían, esta vez sí, decir la última palabra sobre el eterno problema de la democracia. Una vez agotadas las discusiones en torno a la reconstitución de la democracia política y estando ya en vigencia las instituciones básicas para que ésta se hiciera efectiva, la cuestión de la transición siguió siendo un problema sin resolver. Se cayó en la cuenta de que no era suficiente reconstituir el sistema de partidos y hacer mínimamente efectiva una praxis política anclada en el liberalismo, sino que ésta era sólo una de las dimensiones de la transición, la más urgente quizás, pero no la única ni la más importante.
Lo que se comenzó a percibir ya desde principios de los ochenta era que en América Latina se estaba operando un profundo cambio de su matriz socioeconómica, es decir, el paso de una “matriz Estado céntrica” -caracterizada por un relativo equilibrio entre la economía y la política a través del Estado- a otra “mercado- céntrica” en la que predominaría el mercado y en la cual el Estado perdería la centralidad que antaño lo caracterizó como eje articulador de la economía y la política.
En este sentido, las transiciones democráticas que aquí estudiaremos, constituirían sólo un aspecto, una dimensión particular, de una transición más global y de más largo aliento, transición que implicaría el reemplazo de una matriz socioeconómica por otra y en la que se insertan las actuales tendencias a la mundialización y la globalización.
Es posible partir de la hipótesis de que la matriz Estado céntrica, se habría agotado como eje articulador del desarrollo económico y social. Sus mejores momentos se habrían producido cuando -tras el colapso de los regímenes oligárquicos en la primera mitad del siglo XX- logró impulsar, a nivel económico, un proceso de industrialización sin precedentes en América Latina y, a nivel político, la organización de los diversos sectores populares como actores políticos subordinados al Estado.
El ascenso de los militares al poder en la década de los setenta, proceso que como se verá más adelante, se inició en Brasil en 1965, constituye un signo inequívoco de las contradicciones políticas y económicas que se gestaron en el seno de esta matriz socioeconómica de dominación. El modelo de industrialización y de sustitución de importaciones terminó revelando sus deficiencias estructurales más profundas, deficiencias que se tradujeron en costos sociales, los cuales debieron ser asumidos por unos sectores populares cada vez más insatisfechos y conscientes de su potencial organizativo y movilizador. En la década de los sesenta, cuando el Estado y el sistema político democrático tradicional se volvieron incapaces de controlar las demandas sociales, de encapsular los conflictos sociales y políticos, de conciliar las exigencias del modelo económico con las demandas de estos sectores populares, los militares decidieron “restaurar el orden”, estableciendo un “Estado burocrático autoritario”.
Esta restauración conservadora del orden supuso para los militares no sólo la desarticulación de las organizaciones populares, sino la abolición de todos los mecanismos legales e institucionales que posibilitaran la participación de la sociedad civil en la vida política. Es un retorno a la política del siglo XIX. ( ) Pero también supuso la restauración de los mecanismos del mercado como elemento desencadenante del desarrollo económico, ya fuese en la ruta del “reequilibrio económico” (Chile, México, Colombia) o ya fuese en la ruta del “ajuste caótico” (Argentina, Ecuador, Bolivia, Uruguay, Brasil).
Fue en el terreno económico que los militares se creyeron anotar sus mejores logros. Evitaron, temporalmente, el colapso económico de la vieja matriz socioeconómica, pero eliminando uno de sus supuestos básicos de funcionamiento: la participación política de la sociedad civil.
La crisis de las dictaduras en la década de los ochenta, obedeció más que a su fracaso en la gestión económica o a la movilización de la sociedad civil, a la insostenibilidad del modelo socioeconómico, en el cual los militares insertaron su proyecto. Estos, en efecto, inscribieron su proyecto de desarrollo económico en el marco de la vieja matriz, es decir, pretendieron potenciar al mercado desde el Estado, pero para debilitarlo y “reducirlo”. Es así como no lograron evitar la contradicción entre el mercado y el Estado, contradicción que habría llevado al colapso de los regímenes populistas, con el agravante de que el fortalecimiento del Estado pretendido por los militares, se hacía sin el soporte de la movilización popular, que habría servido a aquellos como instrumento para controlar las demandas empresariales. ( )
La potenciación de las fuerzas del mercado, animada por el Estado burocrático autoritario, generó dinamismos económicos y políticos que hacían cada vez más innecesaria la presencia de un Estado fuerte o autoritario, al estilo del implantado por las dictaduras militares. Políticamente, los sectores populares no constituían ya una amenaza real ni para los empresarios capitalistas ni para los militares.
Dos décadas de terror y represión institucionalizados habrían acabado con el potencial de movilización popular, generado por el anterior Estado populista, pero además habrían clausurado toda una cultura política anterior, que se guiaba por los patrones cívicos de la participación, el debate pluralista, el compromiso ciudadano y el respeto a la diversidad. Económicamente, el mercado había generado unos dinamismos no sólo en el interior de las economías nacionales, sino en relación a un orden económico internacional cada vez más globalizado, haciendo necesario redefinir las funciones del Estado en la economía. Fue en este contexto que las élites empresariales y militares menos reacias al cambio político-social -los civiles “blandos” y los militares “blandos”- decidieron pactar la transición de los años ochenta. Es decir, decidieron pactar el recambio de los militares por civiles en la gestión del poder político, pero a condición que el sistema político y la nueva matriz económica impuesta, no resulten alterados.
Así se iniciaron las transiciones democráticas en América Latina.
Este ensayo, en la forma de Apunte de Clases presenta un análisis politológico de los procesos de transición hacia y desde la democracia. Ciertas corrientes politológicas modernas hablan de “transitología” para referirse conceptualmente al estudio y análisis de los procesos políticos e institucionales mediante los cuales los sistemas pasan de un régimen autoritario o totalitario a un régimen democrático.
Para ser exactos y rigurosos además, este tópico de las Ciencias Políticas debiera también examinar el “tránsito al revés”, es decir, la crisis y derrumbe de las democracias y el advenimiento de los regímenes autoritarios. Este ensayo examina ambas grandes opciones de transición.
Los contenidos de este apunte se sitúan en el marco de la cátedra de Regímenes Políticos en la carrera de Ciencia Política de la Universidad ARCIS, sede Magallanes.
Punta Arenas, agosto de 2004.
Los procesos de transicion: elementos para un marco teórico.
El tópico de las transiciones constituye un campo nuevo en la Ciencia Política, en la medida en que solo durante la segunda mitad del siglo XX se comenzó a prestar atención a ciertos procesos políticos de cambio.
En términos generales se puede definir los procesos de transición como una secuencia de eventos políticos e institucionales que generan un cambio desde un régimen político a otro, a lo largo de un período variable de tiempo. ( )
Tipología
y categorías de análisis
Las transiciones pueden ser analizadas desde varios puntos de vista. Aquí hemos elegido un enfoque estructural en el que se establece la relación con el régimen de origen y el régimen resultante; según este criterio, pueden clasificarse en transiciones hacia la democracia y las transiciones desde la democracia.
Las categorías de análisis politológico fundamentales que permiten comprender los procesos de transición son las siguientes:
a) la problemática de la gobernabilidad y estabilidad del sistema político, entendida como la suma de condiciones estructurales y funcionales que facilitan, aceleran, frenan o dificultan el proceso de cambio; en este sentido, todo escenario de cambio transicional debe ser comprendido como un escenario en el que se han de manifestar determinados grados de inestabilidad e ingobernabilidad, dependiendo de los actores políticos y del sistema, la capacidad para disminuir dichos márgenes de fluidez;
b) la cuestión de las inercias y resistencias que las estructuras institucionales instaladas en el sistema ofrecen a los cambios; aquí aparece relacionada la cuestión de la polarización de las arenas y de los actores, de manera que a una mayor polarización del cuadro político, mayores son las posibilidades que el sistema tienda a resistir al cambio, bajo la retórica que presenta la dualidad “orden- anarquía” como irreductible; ( )
c) las crisis políticas e institucionales, como el o los escenarios en los cuales se producen los cambios que conducen hacia una transición; toda transición hacia o desde la democracia tiene lugar en un contexto que se inicia o que incluye una o varias fases de crisis política e institucional; desde la perspectiva del estudio de las crisis, los cambios transicionales pueden ser comprendidos como coyunturas fluidas, en las que la secuencia de eventos sigue una trayectoria que se inicia con una fase de dispersión de los actores y de las arenas, continúa después con una fase de ingobernabilidad, en las que el sistema muestra cada vez mas indicios de incapacidad para resolver los conflictos que lo atraviesan; y finalmente se manifiesta una fase de rearticulación y resolución, en la que se reconfigura la correlación de fuerzas y emergen las nuevas instituciones y hegemonías;
d) el tempo y trayectoria del proceso de transición, entendidos como una secuencia de eventos políticos e institucionales cuyo ritmo es único e irrepetible; el proceso transicional impone un tempo al conjunto del proceso político, tendiendo a acelerar ciertas coyunturas o a retardar otras etapas, lo que constituye -en la realidad- la tensión existente de fuerzas que significa la lucha política entre las fuerzas conservadoras del sistema y las fuerzas transformadoras o del cambio. ( )
El punto de partida es el régimen político existente el cual se encuentra sometido a un escenario de presión social y de polarización política.
Un determinado factor desencadenante, genera a continuación un escenario de crisis política e institucional, en el curso de la cual se pone de manifiesto tanto que la ciudadanía o la mayoría ciudadana se niega a seguir siendo gobernada como hasta ahora, mientras el gobierno o el régimen resultan cada vez más incapaces de seguir gobernando como hasta ahora.
A partir de esta crisis se produce una fase de inestabilidad e ingobernabilidad, en la que se manifiesta una dispersión de los actores políticos, al mismo tiempo que el régimen político aparece como incapaz de otorgar gobernabilidad al sistema. Hay además una crisis de credibilidad en el régimen político dominante, el cual no solo es rechazado por una parte de la ciudadanía, sino que además comienza a perder el respaldo social, político y cultural que recibía hasta entonces.
Esta es acaso el rasgo cultural, ideológico y comunicacional más significativo que manifiestan estas coyunturas fluidas: la pérdida de cohesión política producida por la polarización de los actores, se acompaña con el creciente clima de descrédito y deslegitimación del sistema y sus virtudes, no solo entre la ciudadanía indiferente sino también entre los propios actores y los defensores de éste.
La fase de inestabilidad e ingobernabilidad que se inicia con la crisis política e institucional, se caracteriza por la fluidez de las relaciones políticas entre los actores principales del sistema, por la dispersión que manifiestan estos actores y sus alianzas y por la posibilidad de que el conjunto de la crisis, pueda tener como una salida alternativa la disolución completa o el quiebre definitivo del sistema en los términos y normas como ha estado funcionando hasta el presente.
Esta “salida intermedia” puede darse a lo largo de todo el escenario de crisis, salvo que la reconfiguración de la correlación de fuerzas pueda generar polos de poder y de hegemonía suficientemente fuertes, como para frenar la tendencia disociadora y reconstruir ejes de dominación que aseguren la implantación de nuevas arenas e instituciones.
La rearticulación de las fuerzas políticas y los nuevos consensos alrededor de nuevos factores de poder, conducen a una reconfiguración de la correlación de fuerzas, en términos tales que las fuerzas que inducen hacia el cambio prevalecen sobre las fuerzas que sustentan la mantención o preservación del régimen existente.
Esta rearticulación de fuerzas y los nuevos consensos, van a conducir a la gradual o brusca implantación de las nuevas instituciones en las que se plasma el nuevo poder dominante y la nueva correlación de fuerzas.
Las nuevas instituciones dan forma a un nuevo régimen político.
En general, los procesos de transición de un régimen político a otro, aparecen con semejanzas con los escenarios de crisis, porque muy frecuentemente el tránsito desde un tipo de régimen político a otro, se manifiesta en el contexto de una crisis política o de una secuencia de crisis políticas e institucionales que tiene lugar en los territorios. Dos de las diferencias mayores que es posible identificar entre ambos fenómenos reside en la duración en el tiempo de estas coyunturas fluidas y en el tempo durante el cual se produce la implantación de las nuevas instituciones. ( )
Ciertamente, esta descripción no da cuenta suficientemente de los grados de violencia implícitos en el proceso de tránsito, así como tampoco hacen referencia a los tiempos de la transición.
Aquí cabría anotar que los fenómenos revolucionarios, las revoluciones, constituyen también una modalidad específica de transición desde un régimen político a otro.
En efecto, las revoluciones –algunas de las cuales pueden ser consideradas como paradigmáticas, como la revolución americana de 1776, la revolución francesa de 1789, la revolución bolchevique de 1917, la revolución mejicana de 1917, entre otras- constituyen formas históricas específicas a través de las cuales un sistema político transita hacia otro sistema de ordenamiento, en las que han existido un importante ingrediente de violencia, en la forma de guerras civiles y de guerras exteriores. Una revolución es históricamente la forma más aguda y extrema de utilización de la violencia como herramienta política para obtener el cambio de régimen y sistema político.
Cualquiera de las etapas o fases de la transición aquí señaladas, puede tener una duración variable en el tiempo, dependiendo de la intensidad del conflicto político y social, de la envergadura de las fuerzas que impulsan el cambio como de la resistencia e inercia que ofrecen las instituciones y fuerzas del régimen anterior.
las transiciones hacia la democracia: de un régimen autocrático a un régimen democrático
Tipología de los regímenes autocráticos
El punto de partida institucional de las transiciones democráticas, son ciertos regímenes políticos no-democráticos: se trata de los llamados regímenes autocráticos.
Dentro de los regímenes autocráticos se distinguen generalmente dos tipos de regímenes:
a) los regímenes totalitarios; y
b) los regímenes autoritarios.
Los regímenes totalitarios
Los regímenes totalitarios se caracterizan por:
a) la existencia de una ideología estatal única y omnicomprensiva;
b) la existencia de un partido político único y excluyente que domina todo el sistema político, toda la estructura social, económica y la cultura;
c) la organización y movilización permanente de la sociedad civil, para los fines del régimen;
d) la utilización de técnicas de propaganda mediante el control y uso exclusivo y excluyente de los medios de comunicación social;
e) la existencia de un aparato represivo del Estado sobre la sociedad que ejerce un control completo sobre los individuos; y
f) la utilización instrumental de la ciencia, la educación, la tecnología y la investigación, como instrumentos de perpetuación del régimen.
En síntesis, los regímenes totalitarios se distinguen por la concentración del poder en el Estado, el partido único y la ideología totalizante, los cuales operan interrelacionados entre sí.
Desde el punto de vista del partido único en el poder y en el Estado, sus funciones principales son desarrollar la politización de las masas, incorporar a éstas en los procesos políticos, desarrollar activos procesos de concientización y formar la elite dirigente. ( )
Los regímenes autoritarios
A su vez, los regímenes autoritarios presentan las siguientes características:
a) la existencia de una ideología justificadora, elaborada por una elite militar o burocrático-militar;
b) la ausencia de partido único, el cual es reemplazado por una o varias instituciones militares entre las cuales se configura un “bloque de poder” dominante y único;
c) la existencia de un aparato represivo y policial de vigilancia y control sobre los individuos, que estigmatiza, frena y/o dificulta el desarrollo de tendencias opositoras;
d) la existencia de un líder carismático, a la vez lider militar y lider político, sobre el cual reposa la concentración del poder del Estado y de quién depende toda la estructura de poder;
e) la desmovilización y desorganización de la sociedad civil; y
f) la asociación más o menos estrecha entre la casta militar, una elite burocrática que desempeña funciones asesoras y de respaldo político e ideológico, y una elite profesional que controla los medios de comunicación.
Los regímenes autoritarios a su vez, se dividen en dos formas o modalidades:
a) los regímenes autoritarios de tipo burocrático-militar;
b) los regímenes autoritarios estatistas orgánicos; y
c) los regímenes autoritarios de predominio racial.
Los regímenes autoritarios de tipo militar-burocrático se definen porque constituyen una fuerte alianza y un núcleo de poder entre las fuerzas armadas, la elite burocrática y la clase empresarial.
Aquí, la lógica con la que funcionan estos regímenes es aglutinarse en torno a un líder militar o una dirigencia militar, respaldado institucionalmente por las instituciones militares, por el empresariado que impone sus reglas al proceso económico y el funcionariado de la Administración que desempeña las tareas asesoras.
Estas dictaduras militares o burocrático-militares pueden organizar la cúpula de poder bajo dos modalidades: un gobernante unipersonal o una “junta” o alianza de altos mandos castrenses, en ambos casos de duración indefinida en el tiempo, incluso considerando los reacomodos y modificaciones que puedan producirse en las correlaciones de fuerzas político-militares al interior del régimen. ( )
Una de las formas específicas de regímenes autoritarios burocrático-militares son las llamadas “dictaduras militares de seguridad nacional”, que se establecieron en los últimos treinta años del siglo XX en América Latina y en Turquía siguiendo los principios inspiradores de una ideología de origen estadounidense.
Una vez comprendido el conjunto de los sistemas políticos en función de los cuales se producen las transiciones de régimen, analicemos precisamente dichas transiciones.
Los procesos de transición a la democracia constituyen un tópico relevante para el conocimiento de los sistemas políticos y sus especificidades. En particular, su definición teórica requiere de un conjunto de categorías de análisis que aquí abordaremos en detalle.
El concepto
de transición democrática
No existen las recetas en materia de transición a la democracia.
Se define por la Ciencia Política moderna una transición democrática o transición a la democracia, como un proceso político e institucional complejo y ritmado a través del cual un sistema político transita desde un régimen autocrático hacia la instauración de un régimen democrático.
Se trata entonces de entender que se trata de un proceso, es decir, de una secuencia temporal de operaciones políticas e institucionales, mediante las que un determinado sistema político evoluciona, desde una forma de régimen político y de gobierno hacia otra.
Una primera atención debemos poner entonces en el régimen político-institucional que sirve de punto de partida de la transición. En los casos de América Latina durante las décadas de los ochenta y noventa, se trataba de regímenes autoritarios de dictadura burocrático-militares, mientras que en los países de Europa oriental se trataba de regímenes totalitarios de inspiración comunista.
Ambos regímenes políticos presentaban diferencias sustantivas, como para poder establecer similitudes intelectualmente suficientes.
Un segundo objeto de atención deben ser los procesos mismos de transición y, en particular, la modalidad legal y extralegal de traspaso de los órganos fundamentales de poder desde la dictadura anterior al nuevo régimen democrático e incluso, los grados de violencia social y política implícitos en dicho proceso. ( ) En este aspecto, cabe subrayar la importancia del hecho político e institucional que da inicio al proceso de transición –que podemos denominar el “hecho desencadenante” de la transición- ya que es precisamente este acontecimiento el que determina la forma y la trayectoria del resto del proceso. ( )
En general se entiende –visto el proceso desde la perspectiva del sistema político en funcionamiento- que una transición de un régimen a otro, se debe políticamente a la creciente incapacidad del régimen dominante para seguir gobernando en las mismas condiciones como ha venido haciéndolo hasta el presente, y a la percepción cada vez más mayoritaria de los ciudadanos, de que no aceptan seguir siendo gobernados como hasta el presente.
Los sistemas políticos generan transiciones cuando se reúnen determinadas condiciones políticas, institucionales y socio-económicas, cuya conjunción hace posible que los regímenes en ellos instalados, opten por dejar paso a tendencias hacia el cambio, antes que perdurar inmóviles. Desde una perspectiva dinámica, las transiciones a la democracia, como cualquier transición de régimen político, son procesos de cambio más o menos extensos en el tiempo, de una mayor o menor intensidad y velocidad, en los que las tendencias que empujan hacia el cambio, predominan durante un período más o menos prolongado de tiempo –precisamente el tiempo de la transición- sobre las tendencias al inmovilismo o a la conservación del sistema.
Hay un punto en el tiempo y en el espacio político en que la incapacidad para seguir gobernando se encuentra con la resistencia ciudadana.
Es en este punto donde se produce un “hecho desencadenante” que da el impulso inicial al proceso de transición. Muchos de los pasos o momentos que transcurren en la transición democrática, presentan rasgos similares a los procesos de crisis política. ( )
El punto de partida de la transición:
un hecho desencadenante
Observemos más en detalle este acontecimiento.
El proceso de tránsito se origina en una decisión política que puede provenir del propio poder o de la presión insostenible de la ciudadanía. En el primer caso, hablamos de una transición endógena originada en el poder, mientras que en el segundo caso es una transición endógena por presión social.
Esta diferencia conceptual aparentemente teórica, tiene suma importancia a la hora de la legitimación de las instituciones anteriores establecidas por la dictadura: las transiciones originadas en el poder (como es el caso de la dictadura brasileña o chilena, española o griega), se desarrollan al interior de las instituciones que la dictadura ha dejado implantadas, es decir, se trata de procesos institucionalizados de transición democrática. ( )
En cambio las transiciones democráticas originadas en la presión social y política de los ciudadanos, tiende generalmente a producir un derrumbe de las instituciones fundamentales de la dictadura anterior, de manera que la transición en estos casos ( ), consiste precisamente en el proceso de sustitución de las anteriores instituciones y reglas jurídicas dictatoriales por las nuevas instituciones y normas democráticas.
El “resultado democrático” en ambos tipos de procesos es diferente.
Cuando la transición se desencadena a causa de un hecho político exterior al sistema político: una invasión militar o una guerra, estamos hablando de una transición exógena. En este caso, la invasión o la guerra y sus resultados en el campo de batalla, produce por un lado la desafección en torno a la elite dictatorial gobernante, el descrédito y la creciente repulsa ciudadana, y por el otro, genera una crisis de gobernabilidad y de cohesión al interior de dicha elite, abriéndose paso la perspectiva de transitar a la democracia.
La trayectoria de la transición
La Ciencia Política no ha elaborado “recetas” ortodoxas ni siquiera “heterodoxas” acerca de la trayectoria típica de los procesos de transición. El gráfico presentado más arriba describe la trayectoria más plausible que siguen todos los procesos de cambio de régimen político, pero el tempo de cada etapa o momento es siempre variable y casi imprevisible. Del mismo modo, el componente de violencia social y política puede ejercer un rol de acelerador o retardador de cada fase o momento del proceso. ( )
Los actores del proceso
La dinámica de las transiciones viene dada por el complejo juego de los actores insertos en distintas arenas o escenarios políticos e institucionales, y por coyunturas en las que el comportamiento de un actor determina y produce el comportamiento de los demás actores.
Las decisiones institucionales más relevantes, mientras tanto, generan cambios en la escena política, al producir movimientos, retóricas y gesticulaciones de los demás actores.
En este juego complejo y fluido, los actores relevantes son siempre el Gobierno, las fuerzas políticas opositoras que encabezan el movimiento opositor, las Fuerzas Armadas, algunos actores morales, los medios de comunicación y en ciertas coyunturas algunos actores internacionales. Los roles que pueden cumplir cada uno de estos actores, pueden ir -en un continuum siempre cambiante y fluido- desde el apoyo irrestricto al sistema de dominación en el cual funcionan y se benefician, hasta la franca rebeldía y oposición, pasando por diversas funciones mediadoras, amortiguadoras del conflicto o de indiferencia expectante a la espera que el conflicto principal se resuelva.
La naturaleza política
del proceso de transición
Desde el punto de vista del contenido político mismo y de su carácter, los procesos de transición se dividen básicamente en transiciones forzadas y en transiciones pactadas.
Las transiciones forzadas son aquellas que hemos definido como originadas en la presión social ciudadana o en algún hecho desencadenante exterior al sistema, que obliga al régimen gobernante a modificar y acelerar su itinerario y el traspaso. Aquí generalmente hay derrumbe de la dictadura.
Las transiciones pactadas son aquellas en las que el escenario político general ha cambiado como consecuencia de un hecho desencadenante, obligando al régimen a cambiar su itinerario o a mantenerlo, pero en un contexto en el que el traspaso del poder se pacta entre las fuerzas políticas existentes, a fin de impedir o frenar la posibilidad de un quiebre institucional o con el propósito de que el régimen en el poder logre preservar las instituciones fundamentales del sistema. Son, por ejemplo, los casos de las transiciones en Chile, Uruguay, Brasil y Turquía.
Aquí no hay derrumbe, hay solo traspaso de los órganos fundamentales del poder, quedando la institucionalidad prácticamente intacta en los primeros tiempos de la transición. Ese traspaso también puede presentar rasgos simbólicos de continuidad y permanencia, y producir señales e imágenes que hacen percibir a la ciudadanía que el cambio ha sido solo de actores, de figuras, de nombres, mientras que las instituciones son las mismas. La transición así puede resultar interminable porque lo que se percibe es la continuidad de las estructuras de poder, mientras que los cambios se estiman formales, superficiales o casi imperceptibles.
El punto de llegada
de la transición
El punto de llegada de toda transición puede ser un nuevo sistema político, resultante de una profunda crisis anterior, o un nuevo régimen político, resultante de una nueva correlación de fuerzas. En ambos casos, lo esencial es que la nueva articulación de los poderes e instituciones, obedece a un nuevo clima político y a un nuevo escenario en el que las fuerzas actuantes se orientan por intereses distintos, aunque coincidentes en el propósito fundamental de lograr la estabilidad del nuevo sistema.
El punto de llegada de la transición no es un punto de termino, no es un instante cronológicamente situado en la trayectoria del proceso, sino que se manifiesta en que todos los actores políticos actuantes –o la mayoría de ellos- reconocen más o menos explícitamente que el nuevo sistema o el régimen político instalado, satisface suficientemente sus intereses, expectativas y demandas.
De allí la importancia que tiene para la gobernabilidad y sustentabilidad futura del nuevo ordenamiento, que este cuente con elevados grados de legitimación otorgada por el consenso de las fuerzas políticas principales.
La transición está terminada cuando todos los actores políticos e institucionales acuden a un diagnóstico común y compartido de que está concluida y de que el sistema instalado responde a las expectativas de todos o de la mayoría de los ciudadanos.
LAS TRANSICIONES DESDE LA DEMOCRACIA:
DE UN RÉGIMEN DEMOCRÁTICO
A UN RÉGIMEN AUTOCRÁTICO
El “camino a la inversa”, también debe ser estudiado y comprendido.
¿Cómo pasa un sistema político determinado desde un régimen democrático a uno no-democrático?
Los procesos de transición que van desde las democracias hacia formas autocráticas de poder y de gobierno, están relacionados directamente con factores internos –entre los cuales la ingobernabilidad y la polarización social y política son algunos de los más decisivos- como también por la influencia de factores externos.
El derrumbe de las democracias se origina principalmente por la existencia de un prolongado escenario de crisis de gobernabilidad, por la creciente e irreductible polarización social y política, y por el descrédito y deslegitimación de las instituciones democráticas.
La intervención de los militares en la escena política no es más que un ingrediente adicional del proceso de derrumbe de las democracias. Hobsbawm escribe al respecto: “En la segunda mitad del siglo, mientras el equilibrio de las superpotencias parecía estabilizar las fronteras y, en menor medida, los regímenes, los hombres de armas entraron en forma cada vez más habitual en política…” ( )
De acuerdo con la tipología propuesta por el cientista político Samuel Huntington, el siglo XX asistió a tres oleadas democratizadoras, las cuales fueron seguidas por períodos en los que dichas democracias se derrumbaron dando paso a regímenes autocráticos de distinto tipo. Así, mientras las oleadas democratizadoras se situaron alrededor de los años veinte, después de la segunda guerra mundial y en los años ochenta, los períodos autoritarios se sitúan en las décadas de los treinta y en los setenta.
Nos interesa examinar aquí la oleada de dictaduras que se implanta en el mundo subdesarrollado desde fines de los sesenta y durante la década de los setenta.
Dos fenómenos históricos mayores permiten comprender el advenimiento de una oleada de dictaduras y regímenes autocráticos a fines de la década de los sesenta y durante la década de los setenta en el mundo: los procesos de modernización que comenzaban a experimentar numerosas sociedades del Tercer Mundo y el conflicto global que oponía a Estados Unidos y la unión Soviética denominado “guerra fría”.
Numerosos países del Tercer Mundo de Asia, Africa y América Latina avanzaban en la década de los sesenta en esfuerzos de modernización en sus estructuras económicas (industrialización, migración masiva del campo a la ciudad) y se encontraban en los comienzos de una transición demográfica, cuyos efectos alcanzan hasta el presente.
En América Latina el acceso creciente a la educación y a las universidades de los sectores medios y pobres, producía como efecto una toma de conciencia de las flagrantes desigualdades sociales y económicas, de la pobreza, el subdesarrollo y el atraso en que vivían estas sociedades.
Las fuerzas políticas del sistema dominante (conservadores, liberales) resultaban cada vez más incapaces para responder a la presión social por cambios, mientras las fuerzas políticas contrarias o anti-sistemas proclamaban la necesidad y urgencia de pasar a nuevas formas de poder y de organización de la economía y el Estado. La mayoría de los ciudadanos demandaban cambios y cambios profundos, estructurales.
A partir del ejemplo de la Revolución Cubana en 1959, se instala ideológicamente en América Latina el dilema político fundamental que dividiría a las sociedades latinoamericanas: “capitalismo o socialismo”.
¿Cómo reaccionó el sistema de dominación a este dilema?
Con mayor control, vigilancia y represión social, y con un creciente protagonismo de los militares en el sistema político.
La oleada de golpes militares se inauguró en Brasil en 1964 con el derrocamiento de Joao Goulart y la instalación de una “dictadura de seguridad militar”. Le seguirían Uruguay y Chile en 1973, Ecuador en 1975 y Argentina en 1976: en menos de diez años se habían derrumbado las democracias más antiguas del continente latinoamericano.
Desde la perspectiva de la Ciencia Política, un golpe militar o un golpe de Estado, constituyen complejas operaciones político-militares en las que las fuerzas militares institucionalizadas, se apoderan de los órganos fundamentales del poder del Estado, en cuanto portadores de un proyecto político.
Como operación político-militar, el golpe de Estado efectuado por militares supone siempre una prolongada planificación que generalmente se acompaña paralelamente a los escenarios de crisis social y política que el resto de la sociedad vive. Como lo indica la experiencia histórica durante el siglo XX, los golpes militares no son tentativas improvisadas sino que obedecen siempre a una preparación ideológica, a un acondicionamiento doctrinal que puede durar años, y en la que la oficialidad es objeto de una intensa penetración ideológica que los predispone a intervenir en el proceso político.
La intervención de los militares en la escena política es un rasgo característico de la historia de América Latina, pero también en otras regiones del mundo, dando cuenta este fenómeno de un cambio paradigmático que se produjo en la segunda mitad del siglo XX.
LOS PROCESOS DE DEMOCRATIZACION
EN EUROPA OCCIDENTAL
Y AMERICA LATINA
Se han observado por la Ciencia Política contemporánea diversas similitudes en los procesos de transición en Europa y en América Latina.
Son los casos de España y Portugal, los que realizaron transiciones graduales, legales e institucionales, sobre la base de pactos políticos de gobernabilidad más o menos explícitos entre el régimen dictatorial saliente y la nueva democracia.
Las transiciones a la democracia
en América Latina
Dos parecen ser los casos paradigmáticos de transición en América Latina: el de Chile ( ) y el de Brasil.
El mismo proceso de transición democrática vivieron diversos países de América Central y el Caribe, como Guatemala (que inició su transición en 1985 con las primeras elecciones presidenciales libres), Nicaragua (que pasa de una dictadura derechista –A. Somoza- de treinta años de duración a un régimen izquierdista sandinista, entre 1976 y 1990) que inicia su transición a una democracia liberal en 1990 y El Salvador (que inicia su transición en 1982 con elecciones presidenciales libres).
¿Es posible descifrar continuidades o rasgos comunes en todos estos procesos de transición?
El primer de ellos es sin duda, el rol gravitante que desempeñaron los procesos eleccionarios y plebiscitarios en el desencadenamiento del proceso.
En efecto, no debe dejar de observarse que en todos los procesos de transición latinoamericanos, las elecciones (presidenciales y parlamentarias) constituyen el mecanismo principal a través del cual se da origen a un traspaso ordenado e institucionalizado del poder, desde dictaduras militares hacia regímenes democráticos. Ello habla tanto de la importancia política que tienen los procesos electorales dentro del imaginario colectivo, en la medida en que éstas son asociadas por la ciudadanía como una manifestación explícita de democracia, como de que la tendencia principal de la aspiración democrática de la mayoría ciudadana iba por una vía intermedia, pacífica, en la que se excluían tanto la continuidad del régimen dictatorial instalado como la ruptura violenta del sistema de dominación.
Las transiciones latinoamericanas se caracterizaron por el clima social y político generalmente pacífico, aun cuando existían escenarios de movilización social masiva contra las dictaduras en declinación. No hay un componente de violencia social o política masiva en estos cambios, lo que se asemeja muy notoriamente con las transiciones democráticas vividas por los regímenes comunistas de Europa Oriental, además de su cuasi coincidencia en el tiempo.
Un segundo rasgo característico de las transiciones democráticas en estudio, fue el carácter graduado y consensuado del propio proceso de transición. Salvo en el caso de la dictadura militar argentina, deslegitimada rápidamente por la derrota militar en Malvinas, en todos los demás procesos el régimen militar imperante era lo suficientemente fuerte para ordenar el ritmo –el tempo- de la transición, es decir, eran fuertes para seguir administrando el sistema, pero eran cada vez más incapaces de proyectarse en el tiempo futuro, del mismo modo que las oposiciones democráticas eran insuficientes para administrar el presente, pero tenían indudable proyección de futuro.
El punto y el momento que disloca la dominación de cada régimen fue una elección (como en Brasil con Tancredo Neves) o un plebiscito (como en Uruguay y en Chile en 1988) el cual, aunque estaba situado en el cronograma institucional preestablecido por el régimen, no contaba con una salida en la que la oposición democrática triunfara: eso fue precisamente lo que sucedió. Las elecciones y plebiscitos originalmente habían sido diseñados por el régimen para perpetuarse, para prolongarse en el tiempo, para mantenerse en el poder.
Como resultado de esta doble debilidad de los actores del proceso político, ambos debieron negociar, dialogar, concretar el cronograma de traspaso de manera de evitar un quiebre institucional, o de modo de preservar algunos componentes críticos del sistema político instaurado.
El resultado fueron transiciones pactadas.
Los desafíos de la gobernabilidad
en las transiciones democráticas de América Latina
Analizemos ahora la problemática de la gobernabilidad.
Si bien la gobernabilidad es una preocupación académica y conceptual antigua en el ámbito del ejercicio del poder, la palabra governability la utilizó por primera vez Samuel Huntington en la década de los setenta, para referirse a un concepto restringido del ejercicio de la democracia que evitaría el exceso de demandas ciudadanas. El término fue enriquecido posteriormente por varios autores y se legitima convirtiéndose en una categoría de análisis que adquiere gran importancia en la práctica política.
Existen muchas maneras de definir gobernabilidad: su expresión fundamental dice relación con la democracia. Los regímenes dictatoriales tienen en su esencia el germen de la ingobernabilidad, aun cuando utilicen la represión como recurso de dominio. En cambio la democracia dispone, entre otras ventajas, de mecanismos legitimados para resolver civilizadamente las discrepancias o las distintas opciones que se dan en la sociedad, recurriendo al acatamiento de las minorías a la opinión de las mayorías así como del respeto a las minorías por parte de las mayorías; todo ello, en el marco del Estado de Derecho. Democracia y gobernabilidad son, por consiguiente, términos complementarios.
Desde el punto de vista teórico, cconcebimos la gobernabilidad democrática como la capacidad de un sistema social y político democrático para autogobernarse enfrentando positivamente los retos y oportunidades que tenga planteados. La gobernabilidad democrática no se refiere, pues, tanto a los atributos de un régimen democrático cuanto a las capacidades de una determinada sociedad democrática para enfrentar los retos y oportunidades específicos que tiene planteados. Una estrategia de gobernabilidad democrática es, pues, una estrategia de construcción de capacidades.
Tales capacidades dependen de la interrelación entre el sistema institucional existente (”governance”), de las capacidades de los actores políticos, económicos y sociales presentes (”governing actors”), y, finalmente, de la cantidad y calidad del liderazgo transformacional disponible (Kooiman: 1993).
La gobernabilidad es, pues, un concepto distinto de la “governance” o sistema institucional -formal e informal- que enmarca la acción de los actores sociales -gubernamentales y no gubernamentales- relevantes para la determinación y asignación autoritaria de los bienes y los recursos públicos. Dichas determinación y asignación se realizan a través de la acción política y de la formulación e implementación de políticas públicas. La gobernabilidad es también un concepto distinto de la acción de gobernar o “governing”, la cual comprende tanto la política propiamente dicha, como las políticas públicas y la gerencia pública (Kooiman: 1993).
Los conceptos de “governance” y “governing” se hallan íntimamente relacionados. Hasta el punto que la vieja palabra española “gobernación” (desprendida de sus connotaciones autoritarias recientes y recuperado su sentido genuino) denota ambos significados. En efecto, la gobernación es tanto el gobernar como el sistema institucional en que el gobernar se produce. Porque nunca se gobierna en el vacío ni con completa libertad, sino en el marco de constricciones e incentivos que son las instituciones de gobernación. Ellas (la “governance”) son el primer determinante de la gobernabilidad. Primero, pero no el único.
Sucede, en efecto, que, a igual sistema institucional, puede haber mayor o menor nivel de gobernabilidad (capacidad para enfrentar los retos y oportunidades colectivos). En tales casos la causa de la diferencia habrá que buscarla en la distinta capacidad de los actores de la gobernación (”governing”). Éstos se hallan limitados por el orden institucional, pero no plenamente determinados por él: poseen siempre un margen de autonomía en el que pueden y deben ejercer su competencia profesional y responsabilidad moral (Popper: 1982). Dichas capacidades abarcan hoy el trinomio política, políticas públicas y administración o gerencia pública. Las corrientes más actuales defienden su consideración integral.
En sociedades como los actuales, donde los actores son a la vez altamente autónomos e interdependientes, gobernar es cada vez menos producir bienes y servicios y cada vez más garantizar que los actores se comportan conforme a unas reglas de juego que incentivan su comportamiento eficaz frente a los retos y oportunidades del cuerpo social. Diversos autores subrayan que los desafíos de la gobernabilidad actual consisten no tanto en procurar mejor “gobierno” cuanto en conseguir mejor “governance” (Metcalfe: 1993; Osborne y Gaebler: 1992). Otros indican la misma idea señalando que el valor creado por los Gobiernos no es sólo la utilidad o satisfacción individual procurada por sus servicios, sino la arquitectura social en la que los individuos y los grupos buscarán su utilidad (Moore: 1995).
Finalmente, la gobernabilidad depende también de la calidad de los liderazgos. Ésta podría considerarse incluida en las capacidades de gobierno. Pero, a nuestro modo de ver, su valor añadido es tan considerable, que merece destacarse aparte. Al tema dedicamos el último epígrafe de este trabajo. Nos referimos obviamente a los liderazgos transformacionales, capaces de movilizar y orientar el proceso de aprendizaje colectivo a través del cual se desarrollan nuevos modelos mentales y las nuevas competencias de actuación requeridas para el enfrentamiento eficaz de los retos colectivos (McGregor Burns: 1979; Grindle, M.S. y Thomas, J.W.: 1989; Heifetz: 1994).
El concepto de gobernabilidad dice relación, además de la democracia, con el funcionamiento estable de las instituciones, la legitimidad de los gobernantes, la cohesión social, un proyecto de país mayoritariamente compartido, el bienestar de la población, el respeto a la diversidad y el respeto a los derechos humanos.
También gobernabilidad tiene que ser comprendida como la capacidad de acción del Gobierno; la eficacia de sus políticas públicas, particularmente aquellas orientadas en beneficio de los sectores más desprotegidos; la capacidad para disponer de un sistema de educación equitativo y de calidad; la transparencia de la gestión pública, la confianza de la ciudadanía, la capacidad para construir infraestructura; para desarrollar o incorporar ciencia y tecnología, para resolver los conflictos sociales, para lograr consenso en materias fundamentales, para impulsar un crecimiento sostenido, para cautelar el medio ambiente y para anticiparse a eventuales crisis.
Ahora bien, la noción de gobernabilidad no supone la mantención del sistema, al contrario, los sistema político-institucionales deben evolucionar para alcanzar una mejor democracia, mayor desarrollo y mayor equidad. Por lo tanto, la gobernabilidad es la capacidad de innovación, de prever escenario futuros y de anticipar soluciones.
Tampoco la gobernabilidad significa ausencia de conflictos sociales, menos la proscripción de los conflictos sociales a través de métodos coercitivos. La gobernabilidad democrática resuelve los conflictos a través de canales que permiten el diálogo, la negociación y, en última instancia, por la decisión que adopta la autoridad competente en el marco de sus atribuciones legales, nunca excediéndolo. La gobernabilidad conlleva la capacidad de rectificación.
La gobernabilidad tampoco puede significar prescindir de los derechos de los ciudadanos, entre ellos, de las libertades y de las condiciones que hacen posible la igualdad de oportunidades.
La gobernabilidad debe incorporar la participación y la organización de la sociedad civil para que ésta cumpla un rol más protagónico en la defensa de sus derechos y en la formulación de sus anhelos y propuestas. De esta manera puede participar en el diálogo nacional y en la toma de decisiones sobre los grandes temas nacionales.
América Latina superó en general el período de las dictaduras militares que se prolongó entre las décadas del setenta y ochenta en la mayoría de sus países. Hoy existen regímenes democráticos después de un período de transición que significó superar anteriores estructuras de poder militar autoritario y represivo. Esta transición, aún inconclusa en países como Chile, ha requerido de un gran esfuerzo de gobernabilidad para evitar retrocesos.
En Chile el paso de la dictadura a la democracia se logró sobre la base de una gran coalición de centro izquierda, la Concertación de Partidos por la Democracia, que elaboró un proyecto de país que ha permitido el triunfo democrático de tres gobiernos sucesivos. La Concertación ha logrado establecer condiciones de paz y de confianza social que ha permitido el funcionamiento de las instituciones en términos democráticos. El prolongado período de transición que el país ha vivido ha sido civilizado, los conflictos y las desconfianzas anteriores han tendido a normalizarse. Queda pendiente, sin embargo, reformar la Constitución Política y determinadas leyes que constituyen obstáculos para lograr una democracia más plena y más representativa.
Puede afirmarse que actualmente las democracias latinoamericanas son una realidad en proceso de perfeccionamiento, las que cuentan con una importante adhesión ciudadana. En muchos casos y en Chile en particular, no se trata de transiciones terminadas, completas. No obstante, en la mayoría de los países subsiste una fuerte desconfianza frente a las instituciones y frente a los diversos liderazgos ejercidos, lo que es causa de ingobernabilidad.
Existe, asimismo, insatisfacción en todo el continente por el funcionamiento de la democracia. El Latinobarómetro recoge un índice promedio del 60% de insatisfacción con la democracia en el año 2002. Es en este fenómeno donde encontramos una de las causas de ingobernabilidad.
La insatisfacción social y política tiene origen, además, en los déficit de bienestar manifestadas a través de la pobreza, la mala distribución del ingreso, la mala calidad de los empleos, las altas cifras de desempleo, la precariedad del empleo informal y la falta de expectativas futuras. La inequidad y la exclusión forzada producen falta de credibilidad en los gobernantes y en las instituciones representativas.
En particular, Chile tiene diferencias y similitudes respecto a los índices promedios de los países latinoamericanos. Por ejemplo, ha sido positivo que el país haya disminuido la pobreza a la mitad entre 1991 y el año 2000. Asimismo, en la década de los noventa Chile duplicó su producción, lo que le ha permitido alcanzar mayor equidad social. Ambos resultados han fortalecido la gobernabilidad. Entre las similitudes con los promedios de los demás países latinoamericanos están la falta de prestigio de instituciones como el Poder Judicial, el Congreso Nacional y los partidos políticos.
Sin embargo, afectan gravemente la gobernabilidad política en América Latina la marginalidad social y el crecimiento no planificado de las ciudades. También son factores que inciden en la ingobernabilidad el tráfico de drogas, la violencia, la corrupción – particularmente la corrupción política – y la desigualdad de oportunidades.
La gran variable externa a nuestros países es la globalización, proceso que si bien genera oportunidades, también produce inequidad y tiende a cristalizar y profundizar las diferencias sociales y económicas. El capital financiero especulativo es uno de los factores causantes de crisis en nuestros países. Hay dos efectos que son consecuencia de la globalización: por una parte produce una fuerte tendencia a la integración y la interdependencia y por otra produce procesos de fragmentación y conflictos culturales, de etnias, de nacionalidades y de clanes.
La gobernabilidad es una preocupación fundamental que puede permitirnos reflexionar sobre las condiciones o requisitos, que hacen posible crear condiciones proclives para lograrla. Entre tales condiciones mencionaremos las siguientes:
1. La democracia y sus instituciones son requisito fundamental de gobernabilidad. Es la democracia el sistema que permite alcanzar libremente acuerdos fundamentales entre los actores políticos y sociales, y facilita la formulación de un proyecto de país compartido. La democracia hace viable una relación armónica entre crecimiento y desarrollo y la solución de los conflictos a través del diálogo y la negociación, utilizando los procedimientos legitimados por las normas jurídicas propias de un Estado de derecho. La democracia tiene una connotación ética porque es la concreción de principios y valores. Los países deben plantearse el desarrollo de una cultura nacional democrática para que este concepto se internalice en la conciencia de las personas y se convierta en práctica cotidiana de vida.
2. Debemos mejorar la calidad de la política y de los partidos políticos. Es necesario que la política tenga un claro contenido ético, mayor rigor de análisis y mayor riqueza propositiva. El pragmatismo, la tecnocracia deshumanizada, la corrupción, la sobre oferta de promesas imposibles de cumplir, la pobreza del debate político, los recursos efectistas y meramente coyunturales de la política mediática y las prácticas populistas deben ser evitados. Ayudan a una mejor calidad de la política la transparencia y el límite del gasto electoral.
3. Los diagnósticos afirman que existe una crisis de representatividad. Los partidos políticos han perdido protagonismo y se han debilitado como mediadores de sectores ciudadanos Los partidos deben mejorar su democracia interna, su transparencia, la calidad y responsabilidad de su militancia y sus propuestas y proyectos para la sociedad. La creación de espacios de reflexión y de estudio aportan a eliminar la improvisación y la liviandad o generalidad de sus propuestas. Los partidos políticos deben ponerse a la altura de la sociedad del conocimiento, donde éste adquiere centralidad, y tener capacidad técnica y especialización, ya que de sus filas surge un número importante de quienes asumen roles de conducción del Estado o ejercen liderazgos nacionales.
4. Los partidos políticos son imprescindibles. El desarrollo de ONG, los gremios, los sindicatos y los imaginarios colectivos que surgen en la sociedad no tienen capacidad para sustituirlos. Los partidos pueden elaborar proyectos de país o de Regiones y representar tras sus propuestas a una diversidad de organizaciones y sectores sociales. Los partidos políticos deben abrirse y trabajar con la sociedad para nutrirse de ideas y estimular el debate político. Los partidos disciplinados, con normas y procesos electorales internos legitimados, con transparencia en sus procedimientos y con propuestas debidamente fundamentadas, tienen mayor posibilidad de representar a la sociedad civil. La sanción a los actos de corrupción que pueda cometer su militancia, el término del clientelismo y del reparto de prebendas ayudan a mejorar la imagen y calidad de la política y de los partidos.
5. Enfrentar la pobreza es un requisito de gobernabilidad, además de constituir un imperativo ético. Una modificación del modelo de desarrollo predominante se hace necesario por su incapacidad de respuesta a las necesidades y expectativas de la población. El Estado debe garantizar la equidad social, es decir, debe establecer niveles aceptables de igualdad de oportunidades que permitan la movilidad social. Es importante no enfatizar desmedidamente la importancia de los equilibrios macroeconómicos prescindiendo de los equilibrios macrosociales. Asimismo, soy partidaria de establecer una correspondencia entre democracia política y democracia social.
6. Los países deben estimular los procesos de regionalización y descentralización del poder. Les corresponde establecer formas de consulta y participación social, modernizar los gobiernos locales y dotarlos de condiciones adecuadas para que puedan impulsar, con el apoyo del Gobierno central, el desarrollo regional a partir de sus propias decisiones.
7. La calidad y la equidad de la educación es otro de los componente de la gobernabilidad. Esta permite el desarrollo humano integral, el acceso al conocimiento, el desarrollo de la creatividad, la innovación y ganar en competitividad.
8. Los regímenes políticos fuertemente presidencialistas se han vuelto relativamente ineficaces para establecer consensos y articularse positivamente con los Parlamentos. Un régimen político semipresidencial corregiría los excesos y las limitaciones de los Ejecutivos.
9. Como factor de gobernabilidad adquiere significación un nuevo concepto de seguridad hemisférica y seguridad en el ámbito planetario. El narcotráfico, el terrorismo, el tráfico de armas no convencionales y las redes internacionales de delincuencia, se instituyen en nuevas modalidades de amenaza a la paz; estos fenómenos requieren de mejores normas e instrumentos internacionales para ser enfrentados y, particularmente, de la cooperación de todos los países. En este ámbito existe un amplia posibilidad de colaboración entre los países europeos y latinoamericanos.
10. También la colaboración entre nuestros países puede expresarse en aportar a un clima internacional de paz, donde predomine el respeto a las instituciones internacionales y al derecho internacional. Sabemos que los conflictos internacionales tienen múltiples causas, entre ellas, la pobreza, las injusticias, los regímenes autoritarios y la violación de los derechos humanos. La paz no se consolidará si continúan existiendo el hambre, la falta de libertades, las injusticias y la opresión. Para enfrentarlas es necesario que entre los países de Europa y de América Latina se establezcan relaciones de cooperación y de solidaridad.
11. Asimismo, la cooperación internacional entre nuestros países puede ampliarse al área de la educación y de la cultura.
12. En cuanto a la globalización, es necesario evitar el efecto desestructurante que ésta produce. Para ello se requiere darle gobernabilidad política y gobernabilidad al movimiento de capitales especulativos. Sólo un proceso de globalización humanizado tenderá a disminuir la brecha entre países ricos y países pobres y entre ricos y pobres al interior de los países.
Las transiciones democráticas
en Europa Occidental
Tres países de Europa Occidental se pueden tomar como ejemplos de procesos de transición democrática, para los efectos de este estudio: España, Portugal y Grecia.
En los tres casos, los regímenes políticos existentes (la dictadura de Salazar en Portugal y de Franco en España) eran de inspiración fascista y había logrado perdurar desde la segunda guerra mundial. Se trataba de regímenes dictatoriales de carácter autoritario sin partido oficial y con un fuerte rol castrense de apoyo al sistema de gobierno, con un líder carismático y con la oposición democrática sometida al más estricto control y prohibición.
En el caso de España, la muerte del dictador Francisco Franco (1975), da origen al proceso de transición.
La muerte de Francisco Franco, el 20 de noviembre de 1975, señaló el final de cuarenta años de dictadura y abrió una nueva etapa en el desarrollo de España. El rey Juan Carlos I asumió la jefatura del Estado. El nuevo Gobierno, presidido por Carlos Arias Navarro, se limitó a realizar unas reformas de escaso alcance. En esa etapa las fuerzas democráticas se pronunciaban contra la monarquía y el Gobierno considerándolos como una prolongación directa del franquismo.
Los partidos democráticos, que existían en una situación reconocida de semiclandestinidad, emergen nuevamente a la luz pública y organizan el proceso de transición, dentro del sistema y en una gradualidad que está respaldada por el retorno a la monarquía constitucional: el Rey Juan Carlos reasume sus funciones soberanas y favorece una transición democrática ordenada y dentro del marco de la Constitución. Una tentativa fracasada de golpe militar (1978), reafirma la solidez de la vocación democrática de los actores políticos principales.
En España, donde el movimiento democrático era mucho más fuerte y estaba mucho mejor organizado que en otros países europeos, de manera que la monarquía y el Gobierno, temerosos de que la oposición les arrebatara la iniciativa, se vieron obligados a corregir su estrategia política y marcar una orientación más clara al abandono del franquismo. La jefatura del Gobierno recayó en Adolfo Suárez, ex secretario general del Movimiento Nacional (franquista). El primer paso importante del nuevo gabinete fue convocar, para el 15 de diciembre de 1976, un referéndum sobre el proyecto de Ley de Reforma Política, que estipulaba la creación de Costes bicamerales elegidas por sufragio general, igual, directo y secreto.
El 94,2% del electorado respaldó en las urnas del referéndum el proyecto de ley, y sólo el 2,6% votó en contra. Esta consulta reforzó las posiciones del Gobierno, porque demostró claramente que la inmensa mayoría de la población aspiraba a reformas por vía pacífica, pero al mismo tiempo temía perder los frutos del auge económico de los años 60. En el primer semestre de 1977 fueron legalizados todos los partidos políticos, incluido el PCE, así como los sindicatos hasta entonces clandestinos, se disolvió el aparato político del Movimiento Nacional, se establecieron relaciones diplomáticas con la URSS y otros países de Europa Oriental.
El 15 de junio de 1977 tuvieron lugar las primeras elecciones generales por sufragio secreto de los últimos cuarenta años. Es decir que apenas año y medio después de la muerte de Franco en España tuvo lugar un acontecimiento de alcance verdaderamente revolucionario, la celebración de elecciones democráticas. Con la particularidad de que España carecía entonces de tradiciones democráticas mínimamente definidas y, por tanto, le faltaba también experiencia de organización de comicios democráticos.
En el caso de Portugal, cuando el dictador Antonio Salazar está todavía en el poder comienza a experimentar un proceso de defección de sus fuerzas armadas, su principal sustento. Al interior de las filas castrenses se incuba una corriente de oficiales que postulan un modelo político democrático y socialista, fenómeno que se asociaba además, con la demanda de independencia de Angola, la última colonia portuguesa en el continente africano.
Los oficiales democráticos portugueses, se declaran en rebelión (la llamada “revolución de los claveles”) y al romperse la cohesión del bloque dominante en el poder, se abre la puerta para una transición gradual en la que la salida del dictador es requisito absoluto para una elección parlamentaria libre y abierta.
los procesos de democratización en europa oriental
Los procesos de democratización en Europa Oriental, que afectaron a países tan disímiles como la Unión Soviética, Polonia, Hungría y Rumania, entre otros, tienen como punto de partida los regímenes políticos totalitarios establecidos en la primera mitad del siglo XX.
Dos rasgos llaman la atención en estos procesos:
a) en primer lugar, la velocidad del proceso de derrumbe de los sistemas políticos socialistas, de manera que en pocos años, todos ellos desaparecieron bajo una oleada democratizadora que se inició en Polonia en 1987.
b) Un segundo rasgo característico es la elevada presencia masiva de la sociedad civil organizada, en el ejercicio de la presión social que derriba esos regímenes, de donde también se desprende lo acelerado de estos procesos de cambio.
El derrumbe de los sistemas comunistas se inició simultáneamente en varios países, pero tuvo su punto de partida en la presión democrática y social en Polonia a partir de 1985, liderada por el sindicato Solidaridad; en junio de 1989 el gobierno comunista accedió a realizar elecciones parcialmente libres, pero ante el triunfo de la tendencia Solidaridad, se produjo una rápida transición legal e institucionalizada, de manera que en septiembre de 1989 asume el gobierno Solidaridad a través de su líder Lech Walesa; en enero de 1990, se disuelve el Partido Comunista Polaco y en octubre de 1991 se convoca a las primeras elecciones parlamentarias libres.
Pero, simultáneamente en otras democracias populares ocurrían cambios: en Checoeslovaquia a partir de 1988 se registraban manifestaciones contra el gobierno generando una presión democrática que culmina en noviembre de 1989 cuando se retira el gobierno comunista del poder, en abril de 1990 se dicta una nueva Constitución y en junio de 1990 se realizan las primeras elecciones presidenciales libres.
En Bulgaria, a partir de noviembre de 1989, la presión popular obligas a renunciar al presidente Zhivkov y en junio de 1990, se producen las primeras elecciones presidenciales y parlamentarias libres, proceso que se ratifica en julio de 1991 con la dictaciónd e una nueva Constitución.
En Hungría la corriente democratizadora se inicia desde 1987, pero el punto de desencadenamiento de la presión se produce en septiembre de 1989, cuando el gobierno autoriza el paso de ciudadanos alemanes orientales hacia Occidente. Se constituye este en el factor desencadenante del derrumbe del sistema socialista en Alemania Oriental y en la Unión Soviética.
En seis años, todo el sistema comunista de Europa Oriental colapsa y se abre paso a una de las corrientes democratizadoras más poderosas del siglo XX.
A este respecto, resulta pertinente transcribir el siguiente análisis comparativo efectuado por el politólogo ruso Zbigniew Iwanowski, de la Academia de Ciencias de Rusia refiriéndose a los rasgos comunes entre las transiciones democráticas latinoamericanas y rusa: “Queda claro que, aunque existan notorias diferencias entre Rusia y América Latina, puede observarse también mucha semejanza. Al igual que la mayoría de los Estados latinoamericanos, nuestro país vive una doble transición simultánea (de la economía cerrada y regulada a la del mercado y del autoritarismo a la democracia liberal). En ambos casos, el rumbo a la economía abierta manifestó la incompetitividad de sectores económicos enteros en el mercado mundial y provocó un brusco descenso de la producción industrial, lo que en varias ramas se tradujo en una desindustrialización irreversible. Mientras que en América Latina muchos problemas se encuentran resueltos en una u otra medida, Rusia sigue permaneciendo en una situación de crisis, afrontando, hasta ahora, problemas como la privatización del sector público ineficaz, la modernización de la industria y agricultura y la integración a la economía mundial, la descentralización, etc. La crisis económica, por un lado, y las reformas, a veces mal pensadas y basadas en una aplicación mecánica de recetas neoliberales, por el otro, tuvieron consecuencias sociales muy negativas: la caída brusca del salario real, la polarización social y la desaparición de la clase media, la expansión del sector informal y el aumento del desempleo abierto, el descenso de la protección social, la criminalización de la sociedad y una corrupción desenfrenada. Como resultado, la situación económica y social en Rusia bien puede compararse con la de América Latina (aunque,a veces, es mucho peor).
En tales condiciones desfavorables, Rusia se ve obligada a realizar reformas políticas similares. Las experiencias latinoamericanas en este ámbito pueden resultar sumamente valiosas (aunque ya se dejaron perder muchas oportunidades para aprovecharlas). En el momento de elaborar los mecanismos del poder político, poseen relevante significado los procesos constitucionales, la formación y el afianzamiento de las instituciones democráticas, la superación de la fragmentación y de la polarización de los partidos políticos, las relaciones entre el gobierno civil y las Fuerzas Armadas… La mayoría de politólogos consideran que la aprobación de una nueva Constitución, que establezca elecciones libres y honestas, garantice el funcionamiento de instituciones democráticas y fije las reglas de juego, es un hito formal que culmina el período de transición y abre camino para estabilizar la democracia. A finales de los 80 y la primera mitad de los 90 entraron en vigor nuevas constituciones en Brasil (1988), Colombia (1991), Paraguay (1992), Perú (1993) y Argentina (1994).
Se introdujeron enmiendas sustanciales en las Leyes Fundamentales de Bolivia (1994), Nicaragua (1995) y Brasil (1997). Las experiencias positivas de los procesos constitucionales en la mayoría de los países latinoamericanos incluyen la creación de comisiones especiales para elaborar proyectos de constituciones, integradas por diferentes fuerzas políticas y movimientos sociales, la enérgica participación de ciudadanos en la discusión, aprovechando ampliamente los medios de comunicación, la votación del texto, capítulo por capítulo, por los miembros de Asambleas Constituyentes, especialmente elegidos con ese propósito, la aprobación de la Constitución por un referéndum nacional. La Constitución, como Ley Fundamental, no debe abarcar detalles que pueden incluirse en la legislación corriente. El texto de la Constitución no puede ser reflejo de intereses coyunturales o provisionales, de lo contrario, la Ley Fundamental queda sin efecto y requiere enmiendas. La aprobación de la Constitución tiene que ser fiesta de todo el pueblo que quede grabada en la memoria histórica de la nación. En Rusia, el procedimiento de aprobar la Constitución por un referéndum popular formalmente parecía democrático, pero de hecho se pronunció por la Ley Fundamental una estrecha capa del electorado potencial. La prensa de oposición e independiente en reiteradas ocasiones expresó sus dudas en cuanto a la veracidad de los datos oficiales. Ese procedimiento permitió desatender por completo la gran labor preparatoria de la comisión constitucional y de la opinión pública; el proyecto presidencial de hecho fue impuesto sin discutir. En el transcurso del referéndum los partidarios de cambios democráticos tuvieron que apoyar el texto íntegro, incluso si estaban en contra de una serie de postulados clave, artículos o párrafos, ya que, de lo contrario, el país seguiría en una situación inestable. Según la legislación vigente, resulta muy difícil introducir enmiendas constitucionales.
El Día de la Constitución fue declarado fiesta nacional, sin embargo, la memoria del pueblo no lo asocia con el fin de la época del totalitarismo ni con la conclusión del período de transición, sino con los sucesos sangrientos del octubre de 1993. (En América Latina algo semejante sólo se observó en Perú, donde el conflicto entre el poder legislativo y ejecutivo se resolvió mediante una especie de golpe de Estado presidencial, mientras que la Asamblea Constituyente fue boicoteada por la mayoría de los partidos políticos. Durante el referéndum los electores apoyaron el proyecto de Constitución por una estrecha mayoría, pronunciándose en contra del mismo 14 departamentos de los 25). Para determinar el futuro avance de un país es muy importante crear nuevas instituciones estatales. Pese a que la mayoría de politólogos hablen sobre las ventajas del parlamentarismo, los arquitectos de reformas en distintas regiones del mundo se inclinan por el presidencialismo. Antes de las referidas transformaciones constitucionales, en todos los países latinoamericanos se observaba un gran desbalance en las facultades de las distintas ramas del poder en favor del presidente. Como dijera metafóricamente el politólogo argentino C.S.Nino, con el superpresidencialismo el jefe de Estado se convierte en una especie de rey electo, mientras que su cargo, democrático por origen, se hace absolutista en la práctica. Una vez aprobadas las nuevas constituciones, por lo común se mantuvo la forma presidencial de gobierno, sin embargo, los poderes de los jefes de Estado resultaron sustancialmente recortados. En rigor, puede hablarse de un paso del superpresidencialismo hacia un gobierno presidencial más moderado y equilibrado.” ( )
Las similitudes entre ambos procesos de transición saltan a la vista, y se centran en el uso de los recursos constitucionales y en la gradualidad de los cambios que han introducido dentro de los sistemas políticos anteriores.
algunas conclusiones preliminares
La democracia en la región latinoamericana luego de los procesos de transición, enfrenta algunos riesgos que impiden una consolidación final. Tal vez lo más importante no sea seguir religiosamente las etapas del proceso de democratización, sino asumir la perspectiva que las desigualdades y limitaciones del proceso democrático convierten a nuestros sistemas políticos en estructuralmente inestables. La democracia es en buena medida un campo de lucha de proyectos y no exclusivamente un procedimiento o método cuantificable como lo propone buena parte de la ciencia política moderna.
El primer riesgo que enfrenta la democratización, es la acumulación de demandas sociales insatisfechas. Esto ha pretendido ser regulado a través de la teoría de la Gobernabilidad, que en su vertiente más conservadora impone una autolimitación a las demandas sociales y económicas excluyéndolas de la esfera política. Esta visión reduce la democracia a una búsqueda permanente de equilibrios despojándola de sus fines y valores. En ello están algunos núcleos dirigentes en México, Chile y Argentina.
Ello sin embargo implica otros problemas. La acumulación de demandas son deslegitimadas desde el Estado, pero están ampliamente legitimadas por los actores sociales y la sociedad civil. Si el estado y su élite dirigente insisten en negar la legitimación de las demandas sociales, entonces los riesgos para plantear reivindicaciones fuera del sistema político es muy grande. Movilizaciones de masas y grupos armados por un lado y el surgimiento de un discurso crítico de la democracia por otro entre los actores sociales, son desafíos reales.
La desilusión que trae consigo el fin del proceso de democratización, puede también llevar a fenómenos de despolitización, base real del neo autoritarismo.
El segundo riesgo que enfrenta la democratización, es la falta de eficacia en el logro de las metas de gobierno. La alternancia en el ejercicio del poder, renueva el proceso democrático, pero si ello no viene acompañado por cambios eficases en el diseño y ejecución de las políticas públicas y más concretamnente en las políticas sociales, surge la sensación lumpedusana que cambia todo para que no cambie nada. Ello se confirma cuando asistimos al espectaculo de relevos de técnicos y políticos que profesan la misma ideología surgida desde hace más de una década con el consenso de Washington, auspiciado por el FMI y el BM.
Existe una resistencia a devolverle al estado su rol promotor, sin que ello implique el regreso a los grandes déficits fiscales y a regulaciones extremas. Las llamadas ” políticas correctas ” están llevando al desastre a la Argentina, no sacan de la recesión a los países andinos, no reducen la pobreza en el Brasil, mantienen en el aletargamiento a Centroamerica y hacen descansar sobre los hombros de los más pobres el ajuste fiscal.
Se requiere que la tecnocracia y la clase política se ” renacionalicen ” en la valoración de las políticas sociales. Urge un cambio en las prioridades políticas de los gobernantes. La eficacia de las políticas de gobierno deben ser medidas en función de indicadores como el índice de desarrollo humano del PNUD, y menos vinculada a ideologías diseñadas para el ajuste de hace una década. La democracia debe ser eficaz por su capacidad de inclusión y cohesión sociales y no sólo por el logro de metas macroeconómicas, que en si mismas no deben ser un objetivo sino un medio para el desarrollo.
Un tercer riesgo para la democracia en América Latina es el incremento de la corrupción pública y privada. Este fenómeno socava las bases de legitimación del sistema político y su clase dirigente. A ello debe sumarse la impunidad en los delitos que dejan sin sanción a delincuentes de cuello blanco, militares, y políticos de lustre. No debe permitirse de una vez por todas que la corrupción consentida sea un mecanismo de estabilidad política, con el cual el poder asegura lealtades y complicidades.
Se requieren respuestas rápidas, eficientes y visibles ante la corrupción. No sólo una legislación ad hoc o la pura aplicación de la ley, sino elevar la conciencia ciudadana para que la sociedad civil participe directamente en la lucha contra la corrupción.
Debe considerarse la corrupción como un obstáculo para el desarrollo y las inversiones, como el factor desestabilizante más peligroso para nuestros sistemas políticos. Y debe sancionarse la corrupción privada con la misma firmeza con la que se actúa frente a la corrupción pública. El binomio tecnocracia-empresarios debe ser auscultado también con lupa. La transparencia en las ofertas públicas y transacciones privadas debe ser un objetivo compartido entre el Estado y la sociedad civil.
En algunos países como el Perú y México, las redes cleptocráticas del poder han permeado a la sociedad y el mal ejemplo de la clase dirigente ha contaminado la conducta pública de los ciudadanos. Este comportamiento basado en la sospecha, el zarpazo y el aprovechamiento ajeno es sumamente pernicioso para el desarrollo de una cultura cívica democrática.
Un cuarto riesgo para la democratización en América Latina está referida a la ausencia de un discurso y propuesta de comunidad nacional por parte de los partidos o clase política. Frente a los viejos discursos basados en el nacionalismo que se apoyaba en el estado burocrático, y frente a los discursos globalizadores que todo lo reducen al espontaneísmo del mercado y oportunidades individuales, hay una carencia de discurso que ofrezca integración social, identidad y certidumbre frente al futuro.
El proceso de construcción de las naciones en América Latina no está concluido ni mucho menos.
Ello puede generar el surgimiento de fundamentalismos, populismos o neo autoritarismos que llenen el vacío de comunidad nacional. La democracia requiere de algo más que la pura participación para crear este sentido de pertenencia e identidad que, sin rechazar la modernidad, ofrezca seguridad ante el futuro.
Es uno de los principales retos de los partidos políticos, líderes y dirigentes el de construir este nuevo discurso democrático.
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GEOPOLÍTICA XXI 
La inestabilidad presidencial en América Latina durante la época Post-Guerra Fría y hasta la llegada del siglo XXI, se ha generado por diversidad de contextos en los cuales el ideológico es en cierta medida el de mayor influencia en cada uno de los gobiernos; el estudio detallado de Argentina, Chile, Venezuela, Colombia entre otros; me permiten dar una respuesta acertada y es el concepto de democratización, al evidenciar que este ha sido el cambio estructural en todos los gobiernos y que genera inestabilidad, porque sencillamente la estructura el Estado desde el ámbito social, económico, político y cultural, están obligados a cambiar dramáticamente; realmente el fin primordial de cualquier Estado es la supervivencia por medio de la legalidad, y la búsqueda de esta es la que conlleva a la generación de conflictos de los cuales han existido desde tiempo atrás.
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hay un interesante ensayo de Humberto Nogueira sobre los sistemas presidenciales en América Latina, cuya lectura le recomiendo. Se denomina «Los regimenes presidenciales de América Latina». Comparto su punto de vista. Es muy probable que la endémica inestabilidad de los sistemas políticos democráticos en nuestra región, se origine en el hecho que en la mayor parte de los casos, se trata de sistemas copiados desde otras realidades políticas. Cómo podríamos copiar o repetir el sistema presidencial francés o el parlamentarismo inglés o el federalismo estadounidense, si nuestras culturas políticas siguen siendo de naciones subdesarrolladas, con escasa educación cívica y profundamente desiguales.
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